文／老朱
境外NGO法的背景
中國政府在2014年年底推出《境外非政府組織管理法》（以下簡稱境外NGO法）的一審草稿，當時是只在部份官員間流傳閱覽而並不對外公開，只有等到二審草稿則在2015年6月才對外諮詢意見，而根據中國法規的慣例，第三稿將會是最後定稿並交予人大常委通過並正式成為法例。這個立法程序的效率，難免讓人感到此法是勢在必行，也令到在中國活動的NGO有一種風雨欲來的感覺。
在此之前，2012年中國政府已開始對在中國活動的NGO作出立法規管，首先是社會組織三個登記管理條例的修訂：《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。在社會仍未完全消化這些新的法規之時，境外NGO法已經宣告要出台了。草稿受到包括國內律師團體、國際人權機構、歐美商會以及各國大使館的批評，然而，根據過去的經驗，中國政府能夠接納多少批評意見，總是讓人感到悲觀。
為甚麼是「境外」而不是「國外」？
境外NGO法的所謂境外範圍，是包括香港、澳門和台灣。香港民間社會一直以來都是關心中國社會問題的重要力量，也是連結國際社會和中國NGO的重要樞杻，很多國際人道組織及非政府組織，透過香港一國兩制的制度便利，紛紛成立分支機構，以作為進入中國工作的跳板，為改善中國社會問題，例如環境保護、農村和城巿扶貧、勞工權益保障及婦女兒童權利等，作出了極大的推動，這也是中國政府過去默許的。然而，境外NGO法的立法正是打破這個過去的「默契」，要將一切都收歸國家部門管理，而香港再也不能成為灰色地帶。
另外自九十年代開始，很多香港的社福機構、人道救援組織、教育機構都紛紛北上推動中國的社會發展，並在國內已經發展多年，境外NGO法的草稿出台後，亦引起了這些機構的憂慮。這些香港「土生土長」的非政府組織，在境外NGO法的新規定下，一方面要面對與內地專業水平的差異所帶來的管理問題，另一方面更要擔心在社會控制程度越來越高之下誤觸紅線，最後在小心奕奕的自我審查下變後一事無成。
主管部門和公安部門的雙重管理
境外NGO法另一個重點是，要求所有在中國「活動」的境外NGO都必須登記代表機構或申請臨時活動許可證，而兩者都要面對主管部門和公安部門的雙重管理和登記。
首先，必須找到自己所屬的「業務主管部門」，而根據草稿第三條：「境外非政府組織可以在經濟、教育、科技、衛生、文化、體育、環保、慈善等領域依法開展有利於公益事業發展的活動。」，如果找不到所屬「業務主管部門」，或不「業務主管部門」承認為相關業務，就已經被宣佈失去在中國開始工作的合法資格。第二、如果你是登記代表機構的話，機構每年的項目內容和資金使用都需要主管部門批准，在中國招聘的工作人員和志願者，都必須委託中國政府外事部門辦理，聘請的外國工作人員也不能超過員工總數的一半；如果不登記代表機構，就需要申請臨時活動許可證（活動期限只有一年），舉辦的活動必須找到中國國內的合作機構，而且同樣要有業務主管部門的批准，同時將活動內容和資金等情況上報，以及提交工作報告。不過無論是申請代表機構還是活動許證，都有兩條紅線不得越過：一、不得資助「政治活動」；二、不可違反「公序良俗」。
然而，這是通過第一關，因為無論是代表機構的登記或是活動許可證的申請程序，是要透過公安部門處理的。並且公安部門會對代表機構作年度檢查，過去年檢通常是由民政部門處理的，以及對舉辦的活動進行監督和查處。在「國家安全」為最高指導原則下，公安部門將有權進行包括查封、查帳（包括工作人員個人帳戶）、審問工作人員等行動，而有關機構必須配合，否則將可被取締、吊消登記、罰款5-20萬元、行政拘留等處罰。
國家安全成為民間社會的緊箍咒
或許有人會問，就算沒有境外NGO法，中國政府以及公安部門對NGO 的監視、打壓、甚至抄家和抓人，由2013年開始就沒有停止過，那境外NGO法的制定原因何在？有一種意見認為，中國政府對社會的控制力逐漸減弱，並且恐懼境內外NGO對社會的影響力越來越大，所以作出的一種本能應對。
然而，有另一種意見卻認為，現屆的中國政府領導人，正在重新制定遊樂規則，並且是全方位的建設。中國政府已經從「穩定壓倒一切」的「維穩」思路，轉變成今日的「國家安全」作為首要指導原則。「維穩」時期的權責下放到地方政府，以確保高速經濟發展為大前提，產生了部份灰色地帶得以讓民間社會有發展空間，然而，在「國家安全」的前提下，權在中央，灰色地帶隨之而逐漸消失。另外，「維穩」時期主要在於監控社會組織的工作是否觸犯「禁區」，否則不會主動處理，主要以防範為主，「國家」和「社會」仍然互相包容並行發展，然而「國家安全」的思路卻是主動出擊，將一切社會組織，不論境內境外都是納入體制內被控制，將「社會」完全置於「國家」的管理之下。在「國家安全」作為最高指導原則下，中國政府的現屆領導人正在打造一種新的「中國模式」，民間社會的發展以及NGO的工作將會越來越困難。