中國延遲退休年齡的爭議

文/ 老朱

 

踏入2017年,兩岸三地的政府,都分別在退休保障的問題上焦頭爛額。台灣小英新政府推動的年金改革遭遇傳統軍公教團體的反對,香港梁振英政府在最後一份施政報告上,正式宣佈全民退保這個選舉承諾走數,而遭社會的窮追猛打。在退休保障這個問題,中國政府這個威權政體亦難逃劫數,事先張揚十多年的延遲退休年齡方案,在大部份的網站調查中,都錄得超過九成民眾反對的“佳績"[1]

 

中國政府一貫的政策制定手段:政府拋磚——專家解釋——地方試點,這個慣用的手法流程,在延遲退休年齡這件事上完全失效,各地民眾線上強烈反對,線下則集體杯葛。這樣迫使到政府一拖再拖,直到2016才正式宣佈一個“漸進式延遲退休年齡方案",將會在2017年推出草案並諮詢及立法,預計在2022年正式實施。這個仍未正式公佈,但已被傳媒廣泛報導的草案,建議由現時的退休年齡開始,每年延長一定退休時間(例如6個月)。自方案實施起,逐年累計遞增,直到達到新擬定的退休年齡(傳媒報導為65歲)。然而,政府的妥協讓步,並沒有得到民眾的諒解,線上線下有仍有極大反對聲音,2017年究竟能否順利立法仍然是一個疑問。為甚麼社會上會有這樣大的反對聲音?我們該回到歷史裡尋找答案。

 

二十世紀兩岸三地經歷多次戰亂,中港台三地分別走向三種不同的政經體制,因而產生不同的退休保障制度。與台灣的年金制度和香港的強積金制度(強制個人儲蓄戶口)相比,中國的養老保險(分居民和職工兩種)在制度上是相對完善,無論供款比例和退休年齡這兩個重要指標上,都在全球排名上靠前的。根據國際勞工組織的調查,中國的僱主供款全國平均為百份之二十,在全球148個國家裡排在頭二十名[2]。而中國工人的法定退休年齡是男性60歲/女性50歲/女幹部55歲,都比絕大部份的富裕國家更早退休。

 

中華人民共和國自1949年立國開始,政府希望趕上現代化這個快車,早期以蘇聯模式,將農民的集體化後,以剪刀差價收割農民生產的剩餘價值,以供養城巿國企工人和官僚幹部,力求追趕現代化工業生產的發展。在這個過程中,退休保障是屬於城巿國企工人和官僚幹部的福利(工人並不需要供款),也是國家對於這些當時的精英階層的承諾。當時中國農民根本沒有退休這個概念,除非已經完全喪失勞動能力,否則就算老人都要落田種地或照顧家庭,還要分攤政府分配的勞役。然而,自從改革開放後,中國趕上了資本全球化的列車,並成為世界工廠後,民營企業取代國營企業成為中國最主要的勞動力巿場,中國政府才在九十年代末以社會保險的模式,為這些民企工人設立(僱主僱員供款政府包底形式的)養老保險金。

 

中國政府社會政策制定的過程,多是由上而下摸著石頭過河的態度,先訂立它理解的目標框架,落實方面則是見步行步,政策間經常出現矛盾,或執行上出現不少問題,養老保險政策正是一例。養老保險在1999年國務員通過暫行法案後,全國參保率一直不高,地方政府為了不加重企業的成本壓力,一直未有嚴格執法,養老保險成了企業留住管理人材的福利手段,而非保障工人的基本權益,從而令普遍工人對能否享受到應有的養老金存有相當大的疑慮,現在更要提出延遲退休年齡,當然會令到工人相當反感。

 

另一方面,延遲退休年齡最大的受害者,將會是現時的中青代,也即80後的一代人,他們多是一孩政策的家庭,幾十年的養老供款都是被政府用作支付他們長輩的養老金支出,然而等到他們退休的時候,卻要延遲多幾年才能拿到養老金,不單供款的年期增加了,能領取養老金的年期也延遲了,故此,當然極力反對。而這一代人以及其後來者,被稱為網絡新世代,活躍於網絡世界,故此也成為網上最激烈反對的一群人。

 

延遲退休年齡的政策,眾所周知是因為養老保險基金將出現收支缺口,政府想盡辦法希望減輕這個包袱。一方面因為隨支隨付和雙軌制的制度,現時供款被拿來支付現時的養老金,而國企和事業單位的養老金支出雖然與民企工人的制度分開,卻都是從政府戶口裡出支,令到養老金戶口出現空帳問題。另一方面,人口老化和一孩政策的後遺症,學者預計最遲2037年養老保險基金將會出現收支缺口[3]。然而這個本應是政策制定者應該負上的責任,卻要人民來埋單,當然會引來社會的不滿,再加上中國政治體制下,政策制定者並不需要負上政治責任,更會加劇反對者的怨氣。

 

同時,延遲退休年齡也是一種飲鳩止渴的行為。中國現時正面臨產業昇級和產業轉移的重要階段,現在40歲左右的工人,本身就面臨要適應勞動巿場的變化,製造業工人將可能面對失業後難以再找到工作的艱苦情況,如果再加上延長退休年齡這個新政策,只會將他們推向絕路。說到底,要解決現時中國退休保障的問題,最重要的是凝聚民眾的共識,以及讓他們真心誠意地共渡難關,才能有效地解決。然而,不幸的是中國現時的政治體制,難以形成一個凝聚共識的機制和制度,政策只能由上而下地推行,故此,做成今日這個兩難的局面。

 

[1] 何新田﹑陳麗和劉翔(2013年4月9日)。九成網友反對延遲退休年齡 呼吁解決養老雙軌制。新浪網。取自http://finance.sina.com.cn/china/hgjj/20130409/201815091351.shtml

[2] 吳成良、裴廣江等(2012年9月11日)。我國社保繳費率並非全球最高。人民網。取自http://society.people.com.cn/n/2012/0911/c1008-18971203.html

[3] 蔡慎坤(2015年3月11日)。延遲退休能否堵上養老金缺口?International Business Times。取自http://trad.ibtimes.com.cn/articles/43096/20150311/40632.htm