城鄉分割的低保線

文/ 曉樺

中國農村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2015年的5575萬人,減少了92.8%,約7.1億人。根據世界銀行的千年發展目標,中國的貧困人口佔到全球目標的71.82%。雖然中國在減少貧窮人口的成績斐然,但貧窮是相對的,國內仍有很多人生活在貧窮下。為了保障貧困人口的生存需求,中國政府在90年代開始推行最低生活保障。

 

城鎮低保與農村低保

中國的低保以戶籍區分,分為城鎮低保和農村低保,補助的金額在不同省份,城鎮都不一樣,由各縣市區根據當地生活物價水平等情況劃定。1993年,上海率先推行城鎮居民最低生活保障制度。 繼上海,東部沿海城市如福州,廣州等地也開始推行城市低保。按規定,城市居民的家庭人均收入低於市政府規定的最低生活保障線,均可以向有關部門申請低保津貼。

 

在1997年,國務院正式發出《國務院關於在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》,要求在2000年前,全國所有的城市和縣治所在的鎮都需要建立低的保制度。而1999年《城市居民最低生活保障條例》出台,正式將低保援助列為中國的國策之一。隨著城市低保的發展,生活保障的補助不再只局限於金錢上,對應不同類型而貧窮的人群有更加細緻的分類,希望能夠做到“精準扶貧”。“配套措施”和“分類救助”這類的配套政策也正式出現。配套措施是醫療、教育、住房等方面的配套政策。而分類救助是指低保戶中無子女的「雙老」家庭、單親家庭、未成年人和長期患重大疾病成員。

 

與城市低保相比,農村低保在全國層面實施要晚得多。民政部在1996年發出《關於加快農村社會保障體系建設的意見》。農村低保的對象是農村居民,家庭人均純收入低於當地最低生活保障標準可按最低生活保障標準進行差額補助。而農村低保的財政支出由當地各級財政和村集體分擔。不同地區對農村低集保的操作都不一樣。直至2007年,農村低保才在中國全面實施。截至2015年底,全國有農村低保對象2846.2萬戶、4903.6萬人。全年各級財政共支出農村低保資金931.5億元。2015年全國農村低保平均標准3177.6元/人年,比上年增長14.4%;全國農村低保年人均補助水平1766.5元,比上年增長13.8%。

 

低保支出過份依賴中央財政

初期的城市低保費用主要由地方政府負擔,到了1999年,中央財政才正式撥款到低保費用,當時的低保費用於仍以地方財政為主。1999年中央政府正式撥款的金額為4億元,地方財政支出則為16億元。 而農村低保費用則來自當地各級財政和村集體。低保支出來自地方政府,令富裕的東部沿海城市能夠撥放更多資源放在低保財政支出上。但貧困人口較多的中西部省份,可以放在低保財政支出的資源卻更少,令需要救助的貧困人口未能得到他們所需要的援助。

 

不過在短短2年,中央政府的低保支出已經超過地方財政支出。直到2014年, 中央財政補助資金518.88億元,佔總支出的71.9%,各級財政支出城市低保為202. 82億元。而各級財政農村低保支出共870.3億元,其中,中央政府支出佔66.9%[1]。而現時低保的救助資金則過於依賴中央政府的支持,缺乏對城鄉社會救助資金的投入。

 

偏低的低保標準

中國的國家貧窮線隨著經濟發展不斷調整,以符合中國實際的貧窮情況。我們曾在中國貧窮線與國際標準的差異一文中分析中國的國家貧窮線落後於世界銀行標準的同時,也比許多中下收入國家的貧窮線要低。中國的國家貧窮線是絕對貧窮的情況而訂定,即生活在貧窮線以下的居民的基本生活需要未能達到標準。省定扶貧線通常比國家所訂定的貧窮線要高,而城市低保的平均標準也比省定扶貧線高。我們從下表的山東省的低保費之比較可以看到,農村低保的金額僅僅高於國家貧窮線。拿著低保的貧困家庭只是過著每年比國家貧窮線多幾佰塊的生活,這筆救助金對於低保戶而言是微不足道。

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根據國家統計局統計科學研究所的一個研究顯示,中國農村地區的低保水平整體偏低,未能滿足貧困人口的基本生活需求,並與發達國家的救助水平存在一定的差距[2]。而低保對象實際上拿到低保金很低,因為低保對象所拿的金額不是按上表的低保年平均標準,而是將低保標準減去家庭人均收入後得到得的“差額”。以2015年山東農村低保為例,農村低保標準為340元/人月,而低保補差的水平為171元/人月,即山東的低保戶平均每月每人有171元的補助。每個月平均能拿到100多塊,低保戶也許能夠解決基本溫飽,但能否改善他們的生活卻成疑問。隨著社會發展,低保的概念應該不只局限在處理生存需求,同時也應該考慮發展需求,才能真正協助低保戶脫貧。

 

兩線合一的新方向?

近年,有不少地方政府開始將低保線和省定的扶貧線“兩線合一”, 即將不同地方的低保線提高至省定的扶貧線。我們在上文有提到低保線通常較省定的貧困線要低,但近年,省定扶貧線和低保年平均標準之間的差距已經拉近,故認為兩線合一對改善低保戶生活這點意義不大。中國的城鄉發展很大程度上依賴經濟開發,以生活在農村的人民無能在經濟活動中受益而處於很低的收入水平,漸漸成為社會底層人士。快速的工業化和城市化,令農村居民的經濟發展環境進一步被壓縮。而低保救助能否真正保障貧困人口的生存需求,除了中央政府的低保救助資金外,仍然有賴地方政府具體的施政和配套措施。

 

 

[1] 人民日報(2015年6 月11日)。去年城鄉低保財政支出達1592億。取自http://finance.people.com.cn/n/2015/0611/c1004-27135900.html (瀏覽日期:2017年4月19日)

[2]王倩,畢紅霞(2016年10月25日)。我國農村最低生活保障標準研究。國家統計局。取自http://www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201610/t20161025_1420052.html