救市還是補缺口
中國養老金入市分析
文／曉樺
去年8月23日，國務院正式批復《基本養老保險基金投資管理辦法》（下稱《辦法》）。緊接著在今年3月，國務院公佈自今年5月1日起執行的《全國社會保障基金條例》（下稱《條例》）， 熱議多時的養老金入市終於成為現實。養老金入市這議題已討論多年，但一直未見落實。但隨著社保缺口日大的相關討論漸漸引起公眾的關注，有不少學者和媒體都不約而同的討論養老保險的問題，以及提出養老保險缺口大的解決方案。
國務院終落實《辦法》，並透露「將盡快啟動養老金入市」，並表示約有2萬億元人民幣的養老金可投資股市。有分析人士認為，這可能是中國股市6月中以來連續暴跌之後，中國政府出臺其中一項的救市措施，暴露了中央和大眾對中國股票市場以的擔憂。儘管中國財政部和人社部在新聞吹風會上否認允許養老金投資股市是為了救市，並會確保穩定的回報，但普遍民眾對養老金入市有著很大的憂慮。但養老金入市的真正目的是為了救市，還是其他原因？以下我們將會討論養老金入市背後的原因。
中國社保基金空賬化
隨著人口老化，中國經濟增長回落，社保基金的缺口預計會越來越大。近年中國財政收入銳減，但社保方面的支出卻每年遞增，故社保面臨最大的問題是未來資金缺口大。由於企業減員以精簡架構，在職職工提前退休等因素的影響，退休人數的增長比例遠高於在職職工增長的比例，造成養老保險入不敷支。人口老化的速度加快和上崗與退休人員比例的失衡，繳納養老金的人數卻在相對減少，呈剪刀差的趨勢，將給社會保障造成前所未有的壓力。以養老保險為例，扣除財政補貼，企業職工基本養老保險基金和城鄉居民基本養老保險基金虧空達3115億元。假設GDP年增長率為6%，到2033年時養老金缺口將達到68.2萬億元，佔當年GDP 的38.7%[1]。
2015年底，中國社科院公佈了《中國養老金發展報告2015》顯示，2014年全國職工養老保險個人帳戶累計記賬額接近4.1萬億元，而所有做實個人帳戶省份的職工養老保險累計結餘超過5000億元，即全國養老保險個人帳戶的空賬，已經從2007年的1.1萬億元擴大到2014年3.5億元。如果扣除政府的補貼，2014年有23個省份收入抵不過支出[2]。
養老金入市的目的
在養老金缺口漸大的情況下，如何填補這龐大缺口成為中央政府首要解決的問題。養老金的收益率過低逐漸浮現，在過去的十年裡，收益率低於2%，遠低於通漲，使龐大的養老金長期處於貶值的狀態。中國現處於降息週期，一年期的存款利率只有1.75%，如養老金繼續放在銀行貶值，將來養老金的收益會越來越少，對全民的退休構成壓力。養老金現時的缺口難以單靠政府補貼解決，唯有增加投資管道，才能提高養老金的收益。
《辦法》明確規定，各省、自治區、直轄市養老基金結餘額，可在預留一定給付後，確定具體投資額度，委託國務院授權的機構進行投資運營。同時，《辦法》規定，投資股票、股票基金、混合基金和股票型養老金產品的比例，合計不得高於基金資產淨值的30%；投資國家重大項目和重點企業股權的比例，合計不得高於養老基金資產淨值的20%。
中國人力資源和社會保障部認為，目前我國基本養老金的結餘為3.5萬億元，扣除當期支付以及支付準備金等之外，能夠投資的額度大概為2萬億元，如果能夠實現每年8%的收益，意味著1600億元的收益，而2015年中國的養老金缺口大概為 3000億元，這也就意味著養老金的投資收益能夠解決一半的缺口[3]。
國外也有養老金入市的例子供中國參考，但那些國家是以附加養老金入市，而非基礎養老金入市。美國和德國的養老金投資主要集中在低風險，回報率穩定的投資上。美國的公共養老金主要投資國債等低風險品種，其中401K計劃，是一種由僱員、僱主共同供款的基金式的養老保險制度。401K計劃在繳費環節免稅，投資收益免稅，領取環節繳稅，以增加僱員投資的意欲。而德國養老金有75%用來投資於債券、其他用來房地產、股票和儲蓄。故養老金入市主要目的在於養老金的保值和增值，大多集中在低風險的，回報率穩定的投資。
二萬億誰來管
今年3月，《全國社會保障基金條例》於國務院通過，自2016年5月1日起施行。《條例》中最引起大眾關注的是，第五章中第二十九條條文︰
經國務院批准，全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委託管理運營社會保險基金；受託管理運營社會保險基金，按照國務院有關社會保險基金投資管理的規定執行。
不少民眾擔心養老金一旦入市，錢是由誰管？《條例》上列明養老金將由國務院授權的養老基金管理機構去管理投資，養老基金將不直接由政府操作，並根據市場情況由託管機構、投資機構自行運作的。這些機構的投資能力和監管問題備受關注，中國養老金遭挪用，虧空的情況一直存在。2014年有800億元養老金資金去向不明，中國養老金被挪用的問題一直存在，而且金額每年遞增[4]。養老金制度的不完善和不透明導致挪用情況越來越嚴重，涉及金額少則千萬（如廣東省出現冒領養老金），多則上百億（如上海社保基金挪用案），令公眾對養老金的監管的信心盡失。
養老金入市需要有完善的法律體系，才能達致增值的效果。國外的養老金入市均有相應的監管機構，美國有社會保障信託基金董事會，由6個董事聯邦財政部部長、勞工部部長、醫療衛生部部長、社會保障局局長以及兩名由總統提名並經參議院確認的社會公眾擔任[5]。英國有獨立的國家養老金信託委員會管理國家養老金的收入，投資與配發事務，並有針對各項類投資的法律規定[6]。但中國現時針對養老保險投資的法例法規仍未完善，確立完善的法律體系，列明託管機構、投資機構的相關法律責任，並制定養老基金投資的管理法迫在眉睫。
預期成果
養老金入市的問題已討論多年，但為什麼現在才正式落實養老金入市呢？有不少專家認為此時入市是為了拯救波幅較大的股票市場，但入市對股票市場影響有限。養老金入市一度被視為股市的重大利好，但當8月23日國務院正式批復之後，市場並未將該消息視為利好。如果按照中國現在2萬億元的養老金規模來看，其中不超過30%用來投資股市，也就不過6000億元的資金量。證金公司超過萬億元的資金規模，也無法挽救股市的下滑，養老金顯然更沒有義務也沒有能力拯救A股市場[7]。而6000億救市能力也有效，由於A股波動較大，不利於養老金所需要的穩定的投資市場。中國的股票市場長期以散戶為主，投資理念不足、出現了“牛短熊長” 等問題。養老金入市的目的不在於救市，而是希望提高社保基金保值增值的能力，避免養老金縮水的問題，以填補養老金的缺口。
養老金入市的最大挑戰，還在於如何平衡安全和提高收益。作為民眾的養命錢，養老金的安全性絕對是第一位，在最大化保證安全的基礎上獲取收益，使得養老金保值增值，是養老金入市的基本目標。但是，風險和收益永遠是相伴相隨，想要獲得更高的收益，就必須承擔相應的風險，所以，養老金在入市尋求更高回報的 同時，也就意味著必須在一定程度上暴露在市場的風險之中。
在股災爆發後，中國政府以非常規手段強力干預市場，隨著近期股市迎來第二輪暴跌，中國救市能力有限。以市場波動之幅度來看，資本市場難以為養老金入市提供一個安全的投資環境。
以散戶為主的中國股票市場對養老基金進入資本市場相對平淡，滬深兩市股價在消息公佈後下跌，証明養老金入市補缺口難度大。另一方面是基金結餘收益率大大低於通貨膨脹率，令民眾的養老金無可避免的面對貶值的壓力。在人口急速老化，中國養老金制度將面臨更嚴峻的挑戰。
[1] 康民。今年養老保險虧空或達1563億元。中國社保網。2015年4月17日。http://xw.sinoins.com/2014-04/17/content_105957.htm
[2] 養老金“空賬”超3.5萬億 引發養老待遇降低。騰訊新聞。2016年1月7日。http://finance.qq.com/a/20160107/008203.htm
[3] 吳為。人社部：2萬億養老金可投資 授權機構運作。新浪新聞。2015年7月1日。http://news.sina.com.tw/article/20150701/14685336.html
[4] 財新網。800億養老金被用於“幹別的”。2016年1月19日。http://finance.qq.com/a/20160119/055566.htm
[5] 第一財經。美國養老金管理模式對我國的啟示。2015年8月21日。http://m.yicai.com/news/4675193.html
[6] BBC News。英國經驗看中國養老金入市。2015年8月25日。http://www.bbc.com/zhongwen/trad/business/2015/08/150828_china_pension_stocks_uk_us_laws
[7] 謝九。市場分析:養老金入市。生活週刊。2015年9月7日。http://www.lifeweek.com.cn/2015/0907/46609.shtml